其三是立规程序的合规性与合法性还需进一步巩固。立规程序的规范依据与实践操作需要同上位党内法规特别是党章及党的理论、路线■◆◆■◆、方针■■、政策相一致，同时也不能违背上位法的规定，特别是宪法★■■、立法法的相关规定◆◆■★，还要求立规程序特别是党内法规制定程序与立法程序彼此衔接、相互协调。但是目前由于立规程序尚未形成类型化■★、层级化的规范依据★■■，加之立规实践中各地操作不一，同时现有《备案审查规定》也缺乏对立规程序实践进行审查的内容（参见《备案审查规定》第11条）■■，尤其是当前备案审查衔接联动机制中缺乏对立规程序与立法程序是否协调、衔接的审查◆■■■，立规程序的合规性与合法性缺乏稳定的保障。

　　为了强化党内法规的形式规范性（语言表达、篇章结构、条款设计等）与实质规范性（党员权利义务、党组织职权职责等），党内法规立规程序的完整性与严格性是较强的。与之相比■◆◆◆■，★◆“随着党的规范性文件制定工作规范化程度的不断提高，其制定程序基本囊括了与党内法规相类似的规划与计划■★■★★◆、起草、审批与发布等环节，只不过实践做法不统一，且不如党内法规制定程序严格◆◆◆◆■★”◆■■。党内规范性文件立规程序尽管从步骤上看与党内法规立规程序类似◆◆■■，但是更加灵活、简便，这与党内规范性文件的内容及功能定位有关。党内规范性文件的内容主要是就既有的上位党内法规或者党内规范性文件提出更为具体的政策方针或执行部署，或者是在暂时不宜制定党内法规时由党内规范性文件作出相关的制度安排◆★，从功能上看党内规范性文件更多是对党内法规的补充★■★、细化及引导■★★，因此党内规范性文件立规程序必然有所简化和变通，这有助于及时落实党内法规或者填补党的制度体系的不足。党内法规与党内规范性文件内容区分及功能互补决定了其立规程序也要在有所区分的基础上相互配合、相得益彰。

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　　比较党内法规与党内规范性文件立规程序的异同，主要是力图通过对立规程序现状的分析，挖掘出二者的问题及其成因。立规程序的指导原则构成了检视规范或者事实层面立规程序优劣得失的准绳，而党内法规与党内规范性文件立规程序在某些方面还未达致指导原则指向的程序目标，因此有着共性的问题，同时二者因其特性有着各具差异的问题，需要分别予以分析。此外，党政联合发文作为极为特殊的党内规范性文件■★■，其立规程序中的问题相对于党内规范性文件立规程序中的问题，又具备独特之处■★。

　　目前尚缺乏对党内法规和党内规范性文件立规程序的权威界定，《制定条例》《中国党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）◆■★★、《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理工作条例》）等党内法规虽然涉及党内法规立规程序各步骤的具体内容★★，但是没有对党内法规立规程序的概念给出清晰、明确的定义■◆◆★■★。立法程序与立规程序的一般原理之间存在着不少相通之处。季卫东教授从法学视角指出，程序主要体现为按照一定顺序、方式和手续作出决定的相互关系◆★◆◆★■。学界当前对于立规程序的专门论述极少★★◆◆，散见于论述党内法规与党内规范性文件关系的文献中，目前学界更多关注的是党内法规立规程序◆★★■。不少学者基于《制定条例》规范党内法规制定工作的特殊地位，将之称为“党内立法法”，但对立法概念的借用很可能造成立法程序与立规程序的混淆，我们需要对立规程序的总体内涵及其在党内法规、党内规范性文件制定过程中的具体表现予以澄清。

　　另一方面★★◆◆，差异化的原则包括立规程序整体上有别于立法程序的指导原则，还包括党内法规与党内规范性文件在立规程序中有差别的指导原则。就前者而言，前述合规性原则◆★◆、党性原则就是典型的立规程序区别于立法程序的指导原则；此外■★■◆◆◆，民主集中制原则虽为立规程序与立法程序所共享，但是显然立规程序更突出集中指导下的民主■★■◆，即立规活动容纳了普通党员的参与，体现了党内民主的重要作用，但其需要依从党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织★■、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会的党的民主集中制。

　　首先，就规划与计划环节而言，立规工作的五年规划与年度计划使得党内法规与党内规范性文件的制定具有预判性★◆◆■■，立规主体能够在把握党政事务现实需要和社会发展动态的基础上，提前筹谋以使立规决策具有未来指向性★◆■■★■。党内法规立规程序有着较为明确的规范依据，《制定条例》第15条至第19条就党内法规五年规划与年度计划的原则要求、参与主体◆■◆◆◆、具体内容、操作流程作出了相对完整的规定。党内规范性文件立规程序目前则缺乏在规划与计划环节的规范依据★◆■◆★，“在中国党内制定规范性文件的实践中，一般需要经历制定项目计划”◆■■■★，同样作为党内规范性文件中特殊类型的党政联合发文通常也需要被纳入立规主体的年度规划中，只是可能需要党政机关的协商■◆◆■■◆。总体来看，党内规范性文件拥有与党内法规相类似的年度计划■◆★★■■，在实践与规范层面较为缺乏五年规划。

　　其二，要充实立规程序的科学性。立规程序的科学性取决于对立规程序运作流程及实效的客观评价，因此需要从程序供给侧角度考虑■■■，在前置审核环节、审批步骤中以及备案审查制度中建立科学的评判标准并且具体化为能够量化计算的各项指标★■◆◆◆，切实提高党内法规或党内规范性文件的文本质量，“考察其是否符合客观规律★★■◆◆■，是否满足党和国家所需、符合人民的根本利益，是否具备可适用性与可操作性，是否达到制定时设定的预期目标等★■■★”。为了进一步确保立规程序的客观性，还需在党内法规或者党内规范性文件实施后引入第三方评估制度。

　　最后，就审批与发布环节而言◆★■◆★，审批是赋予党内法规与党内规范性文件以实质效力的关键步骤，而发布则是在相关文件审批之后采取特定文件形式向社会公众披露★◆■★，从而使其获得形式合法性的必经阶段★■◆★★■。党内法规立规程序中有着相对完备的审批与发布环节，“审批程序是决定党内法规草案能否成为党内法规的关键程序，是党内法规制定主体行使制定权的重要体现★★■”，《制定条例》第27条至第29条分别就党内法规草案的前置审核、审批、发布作出了规定，其中前置审核与发布都是由党组织所属的法规工作机构进行，而审批则是由享有特定层级与职能的党组织负责，其中以本级党组织的会议审批为原则，领导传批为例外。党内规范性文件立规程序中的审批与发布环节的主要规范依据是《公文处理工作条例》的第五章“公文拟制”■◆，其中第18条规定了审核、签发是公文拟制必要的步骤，第20条规定了审核的具体内容，第21条规定了审核后退回起草单位的相关操作，第22条规定了机关主要负责人签发的步骤。党内规范性文件立规程序缺少如党内法规程序类似的前置审核步骤，在审批步骤中则是以领导传批为主但是并不排斥会议审批★★，党内规范性文件发布的文件格式★■、平台要求也不如党内法规严格，《公文处理工作条例》第31条第2款规定★■◆，◆★■“公开发布的时间■◆、形式和渠道，由发文机关确定★★◆◆★”■◆■■。需要指出的是■◆◆，党政联合发文审批与签发环节在主体上前后存在差别■◆，党政联合发文的审批通常是由有权党组织负责，“而不是由国家政权机关或组成党政机关联席会议审批”，而到了发布的环节则通常是由党政机关联合发布★◆■■◆◆，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》就是由中央、国务院以合署的，并且需要经过党政机关负责人联署会签（《公文处理工作条例》第22条）◆■。

　　其一是立规程序的科学性有待提高。立规程序的设置应当符合立规活动的实践规律■★■◆★，但是现有的立规程序未实现充分的类型化与层级化。就层级化而言，不论是党内法规立规程序，还是党内规范性文件立规程序，其主要规范依据《制定条例》《公文处理工作条例》普遍适用于各级党组织或党政机关，地方层面的立规活动尚缺乏与之相匹配的立规程序。地方党组织或党政机关制定的党内法规与党内规范性文件更为具体■■◆，操作性、配套性较强，并且需与地方治理的实际相结合，地方层面的立规程序也需要更具地方性的规范依据，特别是省级党组织或党政机关具有明确的党内法规或党内规范性文件的制定权限，而目前省级层面的立规程序的制定尚处于空白状态。就类型化而言，党内法规立规程序有着与之相对应的《制定条例》作为规范依据，党内规范性文件却缺乏与之相对应的规范依据，制定主体在立规活动中多是依据《公文处理工作条例》，参照《制定条例》◆★★◆，从事相关的立规活动，而以否具有普遍约束力并可反复适用为标准★◆◆■◆★，党政机关的公文范围远大于党内规范性文件，因此党内规范性文件的制定活动亟需与其特点相匹配的规范依据■★■◆■◆。

　　再次，需要培育富有程序思维的立规人才去执行相应的程序规范并落实具体的实践机制。一方面★■■★★◆，现有的党内法规或党内规范性文件制定机构的工作人员要加强对立规程序的学习，立规机构工作人员要与立法机关工作人员进行广泛交流并借鉴其经验，地方立规机构的工作人员要积极接受上级立规机构的指导，同时立规机构还需加强与院校★★、科研院所的合作，党内法规研究领域的专家学者以开展讲座■■、决策咨询、立规评估等多方式辅助立规工作★■◆■，对于党政联合发文而言还需要培育复合型的立规人才★◆◆。另一方面，各级立规机构对工作人员的引进、考核需要将与立规程序有关的工作内容纳入评价范围。就引进而言，培育熟悉立规程序人才需要在高校、党校中开设相关的专业和课程★◆■◆◆，同时立规机构在引进相关人才时可通过制度化规定在笔试或者面试环节考察其对立规程序知识的掌握状况◆◆◆★★；就考核而言■◆，在立规程序中设立硬性标准，提高程序的强制性，对严重违反程序的个体进行归责，必须严格限定实施归责的主体◆■◆、归责对象、归责措施，归责对象应当具体到个体而非机关，以避免归责措施对立规体制的破坏★◆■，如立规机构在提交草案时存在提供虚假、不当的信息等行为，应当追究起草草案的个体的责任。同时对于严格遵守立规程序的个体则应予以适当的表彰或奖励，从而激发广大立规工作者的积极性。

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　　立规程序指的是立规主体在其职权范围内制定、修改或废止党内法规或党内规范性文件的过程中所应遵循的一系列步骤、方法及时限，这是立规程序的总体内涵。党内法规与党内规范性文件因其形式规范性与实质规范性的差别，在立规程序的具体内涵上有所分殊■■★★◆★：依据《制定条例》的相关规定，党内法规立规程序指的是党的中央组织★■◆◆、中央委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委按照相应的权限，制定体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度所需经过的规划与计划、起草、审批与发布的步骤的总称。由于党内规范性文件缺乏与党内法规相类似的规范其立规过程的统一、成文■■★◆◆、独立的程序性规则，实践中有党内规范性文件制定权限的党组织多是参照《制定条例》◆■◆，结合《公文处理工作条例》相关规则开展规范性文件的制定工作。依据相关规定，党内规范性文件立规程序指的是有党内规范性文件制定权限的党组织规划与计划、起草◆★★◆■■、审批和发布其在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件步骤的统称★■■◆◆。需要说明的是备案审查制度虽然也是程序性的，对于保障党内法规与党内规范性的合规性★■◆■★、合法性、合理性以及党内法规制度体系的统一性与权威性具有重要价值，但鉴于备案审查是在党内法规或党内规范性文件发布之后执行的步骤★■◆★★，因此不属于严格意义上立规程序的范畴，但可以将之纳为立规程序的保障制度◆◆■◆■。

　　其三，需要通过流程化◆◆◆■◆、次序性的审查体系确保立规程序实际运作过程的合法性■★■◆◆★、合规性。有学者指出◆■：★★“党内法规的合法性和合规性是党依法执政和民主执政的制度前提，是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的核心要素。”对立规程序实际运作过程的合法性、合规性的审查■■◆★★，是党内法规与党内规范性文件审查的重要内容之一，它可以确保党内法规与党内规范性文件的制定工作符合宪法◆★◆、法律与党章、上位党内法规或者党内规范性文件的规定■★，对此需要通过流程化■■★、次序性的审查体系即前置审核的事前控制与备案审查的事后控制予以实现。在具体的审查过程中需要合理确定审查范围特别是科学界定党内规范性文件的概念，明确审查的工作机构★■■■★★，建立主动审查与被动审查相结合的审查机制，并且设定具体的审查后果与明确的审查责任。需要说明的是，备案审查制度尽管不属于立规程序的组成部分，但是对于立规程序合规性、合法性的判断具有重要的纠偏作用，特别是对于党政联合发文而言★■■◆◆，前置审核程序主要是“党内法规制定主体内部机构■★‘分权★■◆◆◆◆’的形式实行的‘自我约束和控制◆◆◆★’”，更要辅以党政机关多头协同下的备案审查衔接联动机制，以确保党政联合发文立规程序运作的合规性、合法性★■。

　　最后，要实现立规程序的衔接、协调。一方面，立规程序的衔接既要求立规程序与立法程序的对接，也要求立规程序内部的过渡■★★■。就前者而言◆★◆◆★，部分党内法规或者党内规范性文件作为国家法律制定的先导◆■◆★■★，其溢出效应导致它与国家法律在规制事项上存在交叉★■，因此有必要将这部分党内法规或党内规范性文件向国家法律转化，对转化程序需要专门予以规定，实现立规程序与立法程序的有效对接。就后者而言，针对特定事项，在制定党内法规条件不成熟的情况下，可以先行制定党内规范性文件作出相关的制度安排★◆■■■，但在条件已经成熟的时候★■◆，就有必要将部分党内规范性文件转化为党内法规，对此需要制定相应的转化程序，在立规程序内部促进党内规范性文件向党内法规的过渡。另一方面，立规程序的协调既指的是立规程序不能与立法程序相冲突■◆■，即立规主体在制定权限★★◆★■★、立规事项等方面不能涉及立法主体的权力，也指党内规范性文件立规程序要与党内法规立规程序保持协调，即党内规范性文件立规程序受到灵活性原则的要求，可以在具体的操作步骤（如规划与计划）上相对简化，但是必须流程完整且不能与党内法规立规程序相冲突★■。

　　无论是立法程序还是立规程序从其本质而言都是服务于具有实质价值的规范文本的出台，党内法规与党内规范性文件立规程序的制定及运作难以自行其是，需要在价值属性层面建立起与我国党政领导体制相适应的指导原则■★◆，从而保证党组织与党员在依据相应步骤参与立规活动的过程中能够兼顾政治立场的坚定与规范内容的科学◆★■。党内法规与党内规范性文件立规程序分为共性原则与差异化原则◆◆★。

　　就党内规范性文件立规程序而言★★，其特有的问题主要是规范性及流程完整度有所欠缺，这使得党内规范性文件立规程序的灵活性有陷入任意的风险。党内规范性文件以灵活性为原则要求，但灵活性建立在规范性及流程完整度的基础上■■◆★，其中规范性强调的是党内规范性文件立规程序有相应的成文规范◆★★，并且立规主体所从事具体的立规活动符合规范要求；流程完整度突出的是立规程序覆盖计划与规划◆■■■★、起草★◆★、审批与发布。然而★■，目前的党内规范性文件立规程序仅有《公文处理工作条例》这一宽泛的规范依据★★■★★■，缺乏专门性的成文规范■■◆，并且各地党内规范性文件制定活动在流程完整度上有所缺损◆■■，■◆◆■◆“有些地方却缺少了规范性文件的规划◆◆★★★◆、项目批准等制定规范性文件必须的基础的程序。有些地方虽然有相关的制定程序，但在内容上偏简单■■◆★，而且缺少专门的细则规定★◆★，规范作用不能得到完全发挥◆◆★★■”。党内规范性文件立规程序规范性的不足使得对各地立规活动的流程完整度判断缺乏统一依据★■◆，这导致立规实践状况各异★■◆■，部分对于所制定党内规范性文件至关重要的步骤如规划、审批等被过度简化甚至直接忽视，缺乏严格性约束的■★“灵活性”有陷入任意的风险。相比而言，除了规范性不足（欠缺成文规范依据）以及流程完整度有待提升的问题之外，党政联合发文立规程序特有的问题主要在于其起草、发布环节需要党政机关的多头协作，对此现行的《公文处理工作条例》仅就联合发文的格式◆◆★、权限、会签★★■■、归档问题进行了规定，对于起草、发布中不同党政机关的具体协作程序则缺乏专门条款予以规范★★。

　　《二五规划》中将党内法规与党内规范性文件的相得益彰具体阐述为■★◆■“涉及创设职权职责、义务权利★★、处分处理的，应当制定党内法规；涉及提出政策、作出部署等事项■◆◆★◆，或者制定党内法规条件尚不成熟的★◆■，通过制定规范性文件作出有关制度安排◆★◆，实现党内法规和规范性文件各展其长★■■◆◆、相互促进”■■。从《二五规划》中我们可以看出党内法规主要就已经成熟的规范事项作出系统■■★★■、全面的规定，其形式规范性与实质规范性一般是强于党内规范性文件的，规范性较强的特性也影响到党内法规立规程序的设置。根据《中国党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）的规定◆■◆★■★，党内法规立规程序与立法程序从步骤上看有一定相似性，其包括规划与计划、起草■◆■★■★、审批与发布，狭义的立法程序一般包括提案、审议、表决◆★★■★■、公布，广义的立法程序还增加了立法前的立法规划与计划、立法后的立法评估与解释及清理◆★◆。从操作步骤上看★■■◆，虽然党内法规立规程序与立法程序均遵循民主集中制的原则★◆◆◆■，但是显然立法程序更强调民主基础上的集中◆★，其提案◆◆★◆■■、审议、表决的步骤更加凸显了通过不同主体间的辩论■◆★■、协商及妥协以汇集民意的重要性；党内法规立规程序则更突出集中引领下的民主，即组成其立规程序的各步骤中尽管也有着普通党员的意见表达与民主参与◆■，更主要还是党组织的集中意志的体现，因此党内法规立规程序彰显更多的是不同主体间的协作■★、分工及共识。

　　对党内法规与党内规范性立规程序相关问题的解决是一个系统工程，既需要从规范层面为立规程序的运作提供成文的◆■◆★、独立的■■◆★、类型化且分层次的依据，同时还需要在实践机制中有效贯彻落实宏观的指导原则，使立规活动能够凸显民主、科学、合规◆■、合法等诸多价值■◆◆★■■，此外程序规范与实践机制还需要具备相应资质及思维的人员去执行。最后要充分实现党内法规立规程序与党内规范性文件立规程序的衔接与协调。在上述完善立规程序的路径中，应当根据党内法规立规程序和党内规范性文件立规程序的差异，进一步设置★◆★、细化与之相配套的改进策略■◆◆◆，特别是要根据党政联合发文立规程序的特点设计专门的条款。

　　引发立规程序上述问题的原因有共性■■◆◆◆，主要有以下三点：其一是在立规实践中普遍存在的重实体轻程序的思维倾向◆◆■■★★。在具体的立规活动中立规工作者往往将关注的重点置于党内法规或党内规范性文件的文本内容上■■，而不是立规程序操作的合规性、合法性，这一方面源于立规程序的规范依据的不完善，另一方面现实中立规程序操作的不合规或者不合法往往较为隐蔽，不易发掘■■◆。带有程序瑕疵的党内法规或党内规范性文件在后续的备案审查环节中有时会被采取变通的方式通过审查■★◆，并且由于立规程序缺乏刚性，约束力不足■★■，进一步助推了重实体轻程序的思维倾向。其二是立规经验的欠缺且难以上升为成文规范。各地的立规实践开展的时间较短并且立规人才相对匮乏★◆，在立规程序内容比较原则性和指导性的情况下，各地的立规经验积累不足◆■■。尽管《制定条例》《公文处理工作条例》《备案审查规定》等涉及立规程序的中央党内法规或者中央党内规范性文件在2012年就已出台，但是配套细则与地方性的规定则是付之阙如★■，立规主体特别是地方立规主体结合实际需要形成的立规经验既缺乏操作规范的指引■◆，立规活动中一些富有成效的科学操作也很难被固化为成文规范。其三是由于部分党内法规或者党内规范性文件的涉密性，导致立规活动的公开程度弱■◆■，立规程序的运行缺乏外部监督◆★。与国家法律相比，一部分党内法规、党内规范性文件特别是省级以下党委制定的党内法规或党内规范性文件是不公开或者有限公开■★■，这导致与之相关的立规程序的运行也是不公开或者有限公开◆◆★■，因此立规程序的科学性、民主性与合法合规性缺乏来自专家、社会公众、新闻舆论的监督。

　　就党内法规立规程序而言，其特有的问题主要是操作性及约束力不足★■■，这间接影响党内法规的严格程度。党内法规立规程序有《制定条例》作为规范依据，并且《制定条例》也规定了相对完整的立规步骤，这对立规主体的程序操作有指导作用◆★★◆★◆，但特定步骤如起草环节仍缺乏更为具体的配套细则，特别是结合各地党规制定实践状况的地方性规定，这导致党内法规立规程序操作性相对欠缺◆★■◆，容易陷入流于形式、程序空转的状况。此外，党内法规立规程序缺乏针对立规主体违反立规程序规范的责任规定或纠正措施，《制定条例》第六章虽然规定了责令改正或者撤销的情形、党规解释■★◆■◆、党规清理等保障性的内容，但并未规定责任追究制度★◆，这容易导致立规程序实质约束力的不足■■■■。

　　其次◆★■★，需要在立规实践中建立诸种保障立规程序民主性、科学性、合法性、合规性的机制。其一，需要建立保障立规程序民主性的实践机制。★◆★★■“党员参与对于提升党内法规的民主性、增强党内法规的执行性和塑造党内法规的权威性都具有重要的助推作用”，立规程序不能仅是通过征求意见■◆◆■■、调查研究等形式性的程序吸纳普通党员的参与■■★◆，更应通过及时建立基层立规联系点■■、立规听证会和立规意见征集回应等方式■◆■■，进一步强化普通党员在党内法规与党内规范性文件制定中的实质作用，提高立规程序中党员参与的过程性、有序性及实质性。特别是立规主体在制定以义务性为主的党内法规或者党内规范性文件时，更加需要经过恰当的程序向党员作出说明并且听取其意见◆★◆★■，因为相关条款会导致党员权利的克减或者义务的增加。对于党政联合发文而言，在立规程序各步骤中特别是规划与计划、审批环节需要强化不同主体的协商◆■，而起草与发布环节则需要进一步为不同主体的协商提供明确的规范依据。

　　其次，就起草环节而言，立规主体对党内法规与党内规范性文件的文本的起草是形成党内法规制度体系的关键步骤。相比于立法程序而言★◆★◆◆◆，党内法规草案或党内规范性文件草案出台后通常不会经过表决环节，是直接转入审批与发布环节，而相关草案的起草部门或组织又多是内设于相应层级的党委，因此党内法规草案或党内规范性文件草案在文本内容上的科学合理与否，就在很大程度了决定了最后颁布的党内法规或党内规范性文件内容的科学合理与否。党内法规立规程序中的起草环节涵盖了起草主体◆★、草案内容、调查研究、协商工作、起草说明、征求意见◆◆、草案报送◆◆★，相关步骤基本构筑起了相对完整的党内法规起草程序制度★★■■。相比于党内法规立规程序，党内规范性文件立规程序中的起草环节有一定数量的成文规范作为依托★■◆■，但是相关规范散见于不同的文件中■★◆◆★◆，如《备案审查规定》的第5条至第7条中能够间接反映起草主体的内容，《公文处理工作条例》第9条直接呈现了草案内容，但是调查研究、征求意见★■◆■■◆、起草说明等步骤在中央层面的涉及立规程序的文件中却付之阙如，地方层面的党内规范性文件对起草环节的细化规定有时便发挥了重要的补充作用◆★，如山西省晋中市委牵头发布的《市委党内规范性文件合法性审查办法（试行）》就草案报送这一步骤作出了更为具体的规定，其规定起草单位在提交党内规范性文件的草案时应当提交发文请示、起草说明、职能部门的书面反馈。值得一提的是◆■■■■，党政联合发文的起草环节基本都是依据或参照党内规范性文件立规程序的相关规定，但是在起草主体的组成上，党政联合发文通常是由有权党组织■■★★■◆“牵头”，★◆★■★★“党政机关联合组成起草组，具体起草工作由有权党组织法规工作机构牵头组织◆★■■”。

　　首先★★★◆■◆，需要建立“统分结合★◆”的立规程序的规范体系。所谓“统■◆★◆◆”指的是党内法规与党内规范性文件共同从属于党内法规体系，而党内法规体系又是中国特色社会主义法治体系的构成要素，因此二者在立规程序的步骤■◆◆★、次序及具体操作上有着诸多相似乃至相同之处，需要共同的规范依据予以指引，从而实现立规程序在整体上的规范化■■。鉴于党内法规立规程序已经有了《制定条例》作为正式规范依据，统合二者的规范依据更适宜采取规范性文件或者内部技术手册的形式。所谓“分◆◆★◆★”，一方面指的是要制定专门性的党内规范性文件立规程序的成文规范，为其制定提供覆盖规划与计划—起草—审批与发布的全流程的制度框架★◆■★，针对党政联合发文立规程序中不同主体的协作则需要制定专门的条款；另一方面各地党委要根据本地实际情况★◆，参照地方立法“不抵触”★★■◆“不重复”的原则，在符合上位立规程序规范的前提下，制定地方性的立规程序规范◆◆★★■。

　　需要指出的是，对党内法规与党内规范性文件立规程序的异同比较的目标是提升立规活动的规范性，因此这并不是单纯的事实比较，而是力图挖掘出二者的共性要求与合理差异，从而为后续检视立规程序中的问题并分析其成因提供重要参照★■◆。

　　党内法规和党内规范性文件立规程序是党内法规或党内规范性文件制定过程中所要遵循的时间序列上的操作步骤，其中参与立规程序的不同主体的相互配合、彼此分工是每个操作步骤在空间上的横向展开。2018年中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《二五规划》）中提出★★◆“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”，二者的关系定位实际上建立在党内法规与党内规范性文件内容区分与功能界分之上，这也间接影响到了党内法规和党内规范性文件立规程序的设置及关联◆★★■。

　　一方面■◆◆，共性原则既包括立规程序与立法程序相通的指导原则，也包括党内法规与党内规范性文件在立规程序享的指导原则，后者是前者的重要补充◆■：其一■■★★■★，合法性原则◆★、民主集中原则、科学立法（立规）原则是立规程序与立法程序在中央和地方层面共通的原则，合法性原则强调立规活动与立法活动一样，其步骤的展开与具体操作不能违反宪法、法律规定◆■★，这符合党员干部需在宪法法律范围内活动的基本要求★◆◆◆◆；民主集中原则是我国宪法和党章中规定的组织原则与活动原则，立法主体与立规主体在立法或立规活动中都必须遵循民主集中制原则的指引；科学立法（立规）原则强调立规程序或立法程序的设置及运作需符合实践规律★◆，如次序不能颠倒。在上述原则之外★★■★◆■，还有部分指导原则在地方层面的立规程序与立法程序中相通■★◆◆■，如“不抵触”“不重复”原则对地方立规活动或也有着重要影响。其二，合规性原则、党性原则是党内法规与党内规范性文件立规程序所共享的指导原则，合规性原则强调的是党内法规与党内规范性文件立规程序的设计及运作需要严格依照上位党内法规或党内规范性文件的规定，各级立规主体要在党章■★◆★、《制定条例》《公文处理工作条例》的指引下开展立规活动★■◆◆◆；党性原则是针对具体参与立规活动的党员个体提出的原则要求，它指的是在具体的立规程序运作中的党员个体要在思想意志、政治要求和组织原则上为坚持党性贯彻相应的原则，这些原则是根据党的性质■■■◆、纲领和组织原则确立的■■。

　　在规划与计划、起草、审批与发布的各环节中具体从事立规工作的人员只有以“内在观点”看待相应的立规程序规范，形成完备的程序思维并积累充分的立规经验，才能进一步形成可供推广的立规实践机制并实现立规程序内外部的互联互通。然而，立规程序的完善是以促进党内法规制度体系的进步为追求的★■■，党内法规与党内规范性文件虽具有不同的功能定位◆★★★■，但是和而不同地统一于中国特色社会主义法治体系建设，共同服务于国家治理★■◆◆◆、政府治理、政党治理、社会治理的优化和精华★■◆■◆。立规程序的民主性、科学性等各项原则要求的达成与否★★◆★■，直接决定着党内法规制度体系合理与否，因此我们对立规程序的完善需要把握党内法规制度体系发展形势，作出相应的战略部署■◆■◆，在党内法规供给侧结构性改革的视野下完善立规程序及其相关的配套制度，提升党内法规制度体系的质量★◆◆。

　　党内法规与党内规范性文件的内容区分及功能互补决定了其立规程序也要在有所区分的基础上相互配合■★、相得益彰。目前学界尚缺乏对于立规程序概念内涵的共识认知与权威界定，但结合相关规范可以总结出立规程序的总体内涵及其具体表现★◆★■★■。在明晰立规程序的指导原则的基础上，我们可以按照规划与计划—起草—审批与发布的步骤，对党内法规与党内规范性文件立规程序进行异同比较，挖掘出二者的共性要求与合理差异。立规程序的指导原则构成了检视规范或者事实层面立规程序优劣得失的准绳，而党内法规与党内规范性文件立规程序在某些方面还未达致指导原则指向的程序目标，因此有着共性的问题，同时二者因其特性有着各具差异的问题◆◆■◆。对立规程序问题的解决需要从规范依据、实践机制、人才培育、程序衔接等方面入手，以立规程序的完善助益党内法规制度体系的进步。

　　就后者而言◆■，严格性原则与灵活性原则构成了党内法规和党内规范性文件在立规程序中的差异。近年来党内规范性文件制定活动的规范性不断上升，其立规程序都涵盖了与党内法规立规程序相类似的诸环节，从这点来看党内规范性文件的立规程序也具有严格性，然而与党内法规立规程序相比，党内规范性文件立规程序相对而言更具有灵活性：党内规范性文件立规程序在文本层面缺乏统一成文的依据，从中央到地方的实践样态不一；有党内规范性文件制定权限的党组织在事实性的程序运作实践中也可能存在步骤的简化或缺漏，并不必然涵盖规划与计划、起草★■★★、审批与发布等党内法规立规程序的完整环节（如可能缺乏规划与计划）；或者在立规活动的特定步骤如审批环节采取更为简便的领导传批批准，而不是会议审批批准。

　　其二是立规程序的民主性还需加强。立规程序的民主性主要体现为普通党员对立规活动的参与，有学者指出：“党员全程参与党内法规制定是党内民主过程正当性的生动体现■■★■。”但是现行立规程序的民主性还未充分彰显，特别是党内规范性文件立规程序在规范依据层面尚缺乏党员参与的内容，在实践层面也相对匮乏，党内规范性文件制定工作主要还是在制定主体内部的不同机构间流转，其立规程序更多体现的是领导意志或者上级机关意志。相比而言，党内法规立规程序对于党员参与虽有规定，但主要体现在起草环节，《制定条例》规定了党内法规草案形成前与形成后★■，应当广泛征求意见★◆，必要时在全党范围内征求意见■★。在规划与计划、审批与发布环节有关党员参与的内容仍相对匮乏，在立规实践中◆■◆■■■，“一些地区对于重要党内法规的制定并没有在全党范围内征集意见■■■★，普通党员、群众的参与度也不足。对于群众切身利益密切相关的党内法规草案，未能充分听取群众意见。专家论证程序◆■◆、公布草案的程序也不完善◆◆，特别是在征求基层党员、群众意见时，并未真正重视党员的意见◆◆★◆。这些都在一定程度上影响地方党内法规的制定质量”★■★★◆★。

　　需要特别指出的是，党政联合发文作为极为特殊的规范性文件，其性质学界尚存在争议，但在立规实践中一般被归为党内规范性文件■■★★。党政联合发文在立规程序上与普通党内规范性文件大体相同★★，只是在起草等步骤中存在需要由党委牵头协调不同党政主体共同参与的特点，这是由于党政联合发文在一定程度上对党外组织或者个体有着规范效力即“溢出效力”，因此党政联合发文的立规程序相对普通党内规范性文件在特定步骤中有增加不同主体协商的必要。我们要将党内法规与党内规范性文件立规程序在纵向的步骤展开中进行对比，并把党政联合发文的立规程序嵌入这一对比的框架中并专门指出其特殊性所在◆★★。

　　从总体上看，党内法规与党内规范性文件从属于党内法规制度体系，而党内法规与国家法律都是中国特色社会主义法治体系的规范渊源■◆◆■◆，因此党内法规与党内规范性文件的立规程序必然要遵循与立法程序相类似的历时性的操作步骤，即通过规划与计划、起草、审议■◆◆■■★、公布等环节形成最终的规范文本。在过程化的立规活动中，党内规范与党内规范性文件的立、改■◆、废◆■◆★、释被分解为不同主体的参与、协作及配合，从而以立规活动的科学性、民主性进一步促成了规范文本的科学性、民主性，并且相关立规活动需要遵循合规性、合法性■◆、民主集中等原则■◆★■★★。流程化的运作与相通的指导原则使得党内法规与党内规范性文件在立规程序内容上有诸多共同之处，但是党内法规与党内规范性文件功能指向的差异使得其立规程序存在诸多不同◆■★★■■，并且党政联合发文往往因其溢出效力和制定主体的复合性，其立规程序相比于一般性的党内规范性文件立规程序亦呈现出部分差别。